Le droit foncier rural en Côte d’Ivoire - Recommandations

En Côte d’Ivoire, les populations disposaient, avant l’arrivée du colon, de droits naturels coutumiers sur leur propriété. Chacun savait à qui appartient la terre, et cela était respecté. L’arrivée du colon a bouleversé l’ordre naturel et l’Etat ivoirien, à l‘indépendance a reproduit le modèle importé et a pris possession de la terre. Ce bouleversement violent a créé de nombreux conflits et ce n’est qu’en 1998 que le législateur a tenté d’apporter des solutions à travers l’adoption d’un code foncier rural. Cette loi de 1998 a tenté de formaliser et de moderniser la propriété foncière grâce à une identification des terres et à la délivrance de titres fonciers. La loi a cependant du mal à s’appliquer puisque de sa promulgation début 99 à octobre 2012 seuls 200 titres fonciers ont été délivrés et c’est seulement 1,5% des terres qui sont enregistrées. Il est important d’analyser les raisons de cet échec, surtout lorsque l’on a conscience de l’importance du droit de propriété dans le recul de la pauvreté et dans le cadre du processus de réconciliation. Le problème du foncier est l’une des causes non négligeable de la longue crise qu’a connue la Côte d’Ivoire et il alimente toujours des nombreux conflits dans le pays surtout quand on y ajoute une tendance affirmée à une politisation violente dans les appropriations. C’est dans le but de trouver des réponses durables garantissant le droit de propriété aux populations en milieu rural que la Fondation Friedrich-Ebert (FES) et Audace Institut Afrique (AIA) ont organisé un séminaire prospectif sur le foncier rural au siège de la FES à Abidjan le 14 novembre 2012. Le séminaire s’est articulé autours de trois volets : une présentation de la loi de 1998 et de l’importance du droit de propriété ; pour ensuite analyser les difficultés de mise en œuvre de cette loi ; avant de passer à un échange riche avec les participants issus de la société civile mais également du ministère de l’agriculture et de la Commission dialogue vérité et réconciliation. L’importance du droit de propriété et la législation de 1998 Cet exposé a été présenté par le professeur Nicolas Madelénat Di Florio, Enseignant chercheur associé au CREEADP, Faculté de Droit et de Science Politique, Aix en Provence, France, membre des personnalités qualifiées de Audace Institut Afrique. Selon lui, le premier droit naturel dans toutes sociétés est la possession de la terre et la possibilité de transfert de celle-ci. Cette libre transférabilité est au cœur de l’exercice de ce droit. Le problème de la loi de 1998 sur le foncier rural est qu’elle a été pensée par des juristes pour des juristes. En effet, cette loi s’adresse à des populations souvent analphabètes et pauvres alors que les formalités administratives exigées pour identifier une terre sont compliquées, coûteuses et que les services sont souvent trop éloignés géographiquement. Il a également souligné que l’enquête de propriété repose sur un système de droit écrit ce qui est une difficulté. Il est donc difficile d’apporter la preuve de sa propriété ce qui peut expliquer le peu de parcelles immatriculés à ce jour. La loi n’a pas été assez vulgarisée auprès des populations. Le conférencier a souligné que ce n’est pas le code foncier en lui-même qui pose problème mais que le système de droit est posé sur un ensemble social auquel il ne correspond pas. D’autant que la Côte d’Ivoire regroupe des populations très différentes avec des coutumes différentes et la loi ne tient pas compte des règles coutumières diverses du pays. Par exemple pour le transfert des terres, certaines régions utilisent le système matriarcal tandis que d’autres conservent un système patriarcal comme mode de succession. Il est donc difficile, voire impossible, de vouloir imposer un droit commun à des populations ayant des systèmes différents. Ce qui fait dire au conférencier que la loi de 1998 censée pacifier la situation foncière l’a aggravé en créant plus d’inégalité, du flou et de complexité et cela est en partie dû au fait que le législateur n’a pas suffisamment associé la société civile, notamment les syndicats agricoles) et les géomètres à l’élaboration du texte. L’application de cette loi est donc vécue comme une norme imposée par des bureaucrates. Pour le Professeur Madelénat di Florio, régler le problème de la propriété apparait comme une urgence pour assurer le recul de la pauvreté dans le pays. Il a même affirmé que le titre foncier permettrait d’améliorer la qualité de la production de cacao et permettrait à la Côte d’Ivoire de conserver sa place de leader mondial. Plus généralement, c’est aussi une solution à la crise alimentaire mondiale. Il a conclu en disant qu’un droit de propriété bien défini assure inéluctablement le développement. Au terme des échanges avec la salle, il est ressorti que les populations, en général, et les producteurs en particulier, regrettaient de ne pas avoir été associé dans l’élaboration d’une loi qui les concerne directement et que celle-ci leur avaient été imposées. Les acteurs de la société civile présent n’ont pas manqué de faire remarquer que le problème du foncier était trop souvent utilisé à des fins électorales.


Voir la conférence de Nicolas Madelénat di Florio

Les difficultés de la mise en œuvre de la loi de 1998 relative au foncier rural. Pour Maître Dagrou Théodore, magistrat, expert en droit foncier rural, conférencier, aucun texte ne peut donner satisfaction si sa mise en œuvre pose problème. Ce qui est le cas de la loi n°98-750 du 23 décembre 1998. Il a dans son exposé mis en évidence les obstacles rencontrés dans la mise en application de la loi de 1998. Ceux-ci sont regroupés en deux catégories : juridiques et matériels. Obstacles juridiques Sur ce point il faut noter que certaines notions figurant dans le code foncier rural sont imprécises et de nature à créer des interprétations susceptibles de créer des conflits. D’abord la notion de «  droit coutumiers conformes aux traditions et coutumes » définie dans l’article 3 du code foncier rural comporte un flou dans la mesure où on parle de droits coutumiers sans définir la coutume. En posant que le domaine foncier rural est composé de l’ensemble des terres objet de droits conformes aux traditions, la loi pourrait, par exemple, pousser certaines personnes à déposséder d’autres de leurs biens sous prétexte que des occupations soient faites en méconnaissance des us et coutumes. C’est le cas par exemple de la région de Bonoua ou il est interdit aux non autochtones de devenir propriétaire. Cette définition floue constitue un obstacle majeur à la mise en œuvre de la reforme agraire. Le même flou est observé dans les notions  de «  droits coutumiers cédés à des tiers » où la non rétroactivité de la loi rend nulle toutes les cessions faites avant 1998 puisque qu’un décret de 1971 indique que les droits exercés sur les terres coutumières sont personnels et ne peuvent être transférés. Il faut aussi noter que la notion «  d’existence paisible et continue des droit coutumiers » étant mal élucidée, celle-ci pourraient générer des difficultés mais aussi des interprétations. En outre au niveau du certificat foncier la loi ne précise pas clairement si celui-ci est un simple document administratif ou s’il a valeur de titre de propriété. Il faudrait donc que le législateur lève toute équivoque autour de ces points pour permettre une application paisible de la loi de 98. Les difficultés d’ordre pratique Ces difficultés d’ordre pratique se situent d’abord au niveau du respect des délais. Au vu de l’endurance des droits coutumiers face au droit moderne, les délais imposés pour permettre aux populations rurales d’apporter la preuve de leur propriété apparaissent trop courts. Le non respect de ces délais pourrait constituer une astuce pour l’Etat qui devient propriétaire au terme de la période considérant que les terres sont vacantes. Le législateur devrait à ce niveau envisager un délai plus long au risque de se placer dans une logique de perpétuelle prolongation. Ensuite, au niveau des droits exercés sur les terres rurales, la loi ne précise pas comment protéger les droits des occupants tout en gardant ceux des propriétaires coutumiers. Il parait donc important  que le législateur précise les droits des uns et des autres et prévoit une durée légale d’occupations des terres afin d’éviter les conflits générationnels. Il faut noter par ailleurs que les structures chargés de conduire les procédures de sécurisation des droits fonciers coutumiers n’ont pas été toutes mises en place. Au niveau du coût d’établissement des certificats fonciers, le conférencier a souligné que ceux-ci ne sont trop élevés. Maître Dagrou a également souligné que la loi a prévu l’intervention des géomètres experts dans le processus or ceux-ci ne sont pas assez nombreux. Enfin, le conférencier a mis en avant les difficultés congénitales à la diversité culturelle. En effet, la Côte d’Ivoire est composée de plusieurs ethnies et peuples dont le us et coutumes ne sont pas tous les mêmes. Il apparait donc difficile de faire appliquer un droit commun à ces populations et en ce point il rejoint l’analyse du Pr Madelénat di Florio. En définitive il faut retenir que le code foncier rural censé consolider les droits de propriété et harmoniser la situation juridique des terres se heurte à plusieurs difficultés et obstacles. Le législateur devrait donc clarifier les dispositions confligènes ou prêtant à polémique pour  permettre une  application de cette loi et  renforcer la cohésion sociale.


Voir la conférence complète de Maître Dagrou

 

Recommandations du séminaire

I – Vulgariser la loi de 98

1-    Relayer efficacement la loi de 98 sur le foncier rural auprès des populations ;
2-    Former et informer plus spécifiquement les syndicats de planteurs qui sont particulièrement impliqués ;
3-    Faire une large diffusion du présent atelier;

II – Préciser urgemment les notions polémiques, subjectives et confligènes dans la loi de 98

4-    La notion de « droit coutumiers conformes aux traditions et coutumes ». (La notion même de coutume doit être précisée car toutes les pratiques ne sont pas coutume) ;
5-    La notion de « droits coutumiers cédés à un tiers » ;
6-    Les notions « d’existence paisible et continue des droits coutumiers » ;
7-    La nature du certificat foncier afin de savoir si celui-ci est un titre de propriété ou pas car dans l’affirmative, il exclurait les non-nationaux ;
8-   Les règles relatives à la succession de la terre puisqu’elles diffèrent coutumièrement d’une ethnie à une autre (régime patriarcal ou matriarcal). Ces différences sont contraires à l’équité homme-femme contenues dans la loi de 1998 ;

III – Faciliter les formalités d’enregistrement de la terre

9-       Procéder à une simplification des procédures de sécurisation des terres ;
10-    Envisager un montant raisonnable des procédures d’enregistrement des terres ou une opération subventionnée, voire gratuite, sachant que l’Etat pourra ensuite tirer des ressources non négligeables de  l’impôt foncier ;
11-   Déconcentrer les différents services administratifs impliqués dans la gestion du foncier rural pour les rapprocher des populations en vue de faciliter l’établissement des certificats et titres fonciers (Les kits d’enregistrement doivent être disponibles dans les sous-préfectures) ;
12-    Donner des moyens suffisants à tous les organes impliqués dans la gestion du foncier, notamment les comités villageois de la gestion foncière, afin qu’ils puissent travailler à plein temps dans un souci d’efficacité (moyens de déplacement, rémunérations) ;
13-    Accorder un délai plus long aux populations pour les procédures de sécurisation foncière, informer les populations de ce délai et se donner les moyens de le respecter ;
14-    Lancer un programme national de cadastrage des terres ;
15-    Revoir le mode de recrutement des géomètres-experts (Envisager des experts assimilés en révisant la loi régissant la profession des experts-géomètres ou en prévoyant cette éventualité dans la nouvelle loi) ;

IV – Limiter les risques de conflits

16-    Engager une réflexion sur de nouvelles formes d’occupation de la terre en encourageant notamment les contrats de location ;
17-    Prévoir des mécanismes de compensation qui prendraient en compte ceux qui ont cédé leurs terres afin que ceux- ci ne se sentent pas lésés;

IV – Inclure de nouveaux acteurs dans la réforme de la loi de 98

18-    Solliciter l’expertise de pays ayant réussi leurs réformes foncières pour puiser les éléments les plus positifs qui pourraient aider la Côte d’Ivoire ;
19-    Elargir la Commission foncière rurale (CFR) à la société civile (notamment les syndicats de planteurs) et aux géomètres-experts.